DailyFX.ID — Badan Pengelola Investasi (BPI) Danantara merupakan manifestasi dari asas kekeluargaan dan kebersamaan dalam kegiatan ekonomi di Indonesia. Konsep ini menekankan bahwa aktivitas ekonomi tidak hanya berorientasi pada keuntungan individu, melainkan juga mengutamakan kesejahteraan masyarakat luas. BPI Danantara merefleksikan peran negara dalam menyejahterakan rakyat, di mana pemerintah memegang kendali atas sektor vital dan sumber daya alam demi mencegah eksploitasi oleh segelintir pihak yang dapat merugikan hajat hidup orang banyak. Hal ini sejalan dengan amanat Pasal 33 Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 1945) yang menjadi landasan konstitusional sistem perekonomian nasional berasaskan kekeluargaan dan demokrasi ekonomi.

Dana kekayaan negara atau Sovereign Wealth Fund (SWF) seperti BPI Danantara semakin mendapat perhatian dari para ekonom global. Meskipun bukan konsep baru, dengan adanya SWF yang telah lama berdiri di negara lain seperti Kuwait, Abu Dhabi, dan Singapura, peningkatan peran SWF saat ini merupakan dampak dari transformasi mendalam dalam ekonomi global. Pasca-krisis keuangan Asia 1997-1998, negara-negara berkembang membangun cadangan devisa internasional yang besar, didorong oleh tingginya harga komoditas dan ketidakseimbangan global. Tren ini membalikkan peran negara berkembang dari importir modal menjadi eksportir modal, yang secara bertahap menjadi penyimpan dana untuk membiayai perekonomian negara maju.

Tujuan pembentukan SWF di setiap negara dapat beragam dan saling tumpang tindih, serta terus berubah seiring waktu. Salah satu tujuan utama yang muncul adalah mengubah sumber daya yang tidak dapat diperbarui menjadi pendapatan masa depan yang berkelanjutan dan lebih stabil. Menyimpan pendapatan dari komoditas dapat mendistribusikan kekayaan lintas generasi, membantu meredam siklus ekonomi yang ekstrem, serta mencegah dampak negatif pada sektor ekonomi non-komoditas. Sebagian besar SWF yang ada saat ini mencerminkan motif-motif tersebut.

Pendirian SWF seperti Danantara, yang berlandaskan pada akumulasi cadangan signifikan, memberikan tekanan pada neraca keuangan negara-negara yang mengalami surplus. Biaya penahanan dana dan ketidaksesuaian mata uang mendorong negara-negara tersebut untuk mencari cara pengelolaan yang bijak dan efektif atas akumulasi mata uang asing ini melalui SWF. Situasi ini sangat relevan bagi negara-negara di Asia, termasuk Indonesia.

Selain itu, penuaan populasi di banyak negara menciptakan kebutuhan untuk menjamin kesejahteraan masa depan atau memenuhi kewajiban pensiun. Penuaan populasi berpotensi menimbulkan kerentanan ekonomi dan beban pengeluaran di masa depan, terutama terkait tunjangan yang sebelumnya didanai melalui sistem pay-as-you-go. Mengakumulasi aset dari hasil alam dan BUMN menjadi respons bijak untuk mengimbangi proyeksi kewajiban yang lebih besar terkait pembiayaan pensiun dan kesejahteraan sosial di masa depan.

Tujuan-tujuan khusus SWF harus selaras dengan kerangka kerja makroekonomi negara secara keseluruhan. Aset SWF dan imbal hasilnya berdampak pada keuangan publik, kondisi moneter, neraca pembayaran, dan neraca keuangan negara. Oleh karena itu, koordinasi yang tepat antara SWF dengan otoritas fiskal dan moneter sangatlah penting untuk mencapai tujuan kebijakan menyeluruh yang melatarbelakangi pembentukannya.

Krisis keuangan global akhir tahun 2000-an menjadi momentum penting untuk menelaah aspek kebijakan domestik terkait SWF, termasuk mengenai tingkat cadangan dan aset luar negeri yang memadai untuk pembentukan SWF.

Mengoptimalkan Tingkat Cadangan Devisa yang Memadai

Cadangan devisa yang cukup menjadi sinyal bagi otoritas untuk menilai apakah kelebihan cadangan harus dikelola dan diinvestasikan secara berbeda. Dukungan likuiditas dalam krisis berpotensi mencegah kelebihan cadangan digunakan untuk investasi jangka panjang pada aset yang kurang likuid demi imbal hasil yang lebih tinggi. Cadangan devisa memainkan peran penting dalam mengurangi risiko krisis dan dampaknya.

Sebelum krisis moneter 1998, cadangan devisa Indonesia stabil di sekitar US$18–20 miliar. Namun, akibat krisis finansial Asia, cadangan tersebut terkuras habis untuk mempertahankan nilai tukar rupiah dan membayar utang luar negeri. Kepanikan pasar diperparah oleh utang luar negeri sektor swasta yang sangat besar yang harus dibayar menggunakan cadangan devisa yang terbatas.

Posisi cadangan yang memadai dapat memberikan negara ruang bernapas untuk menerapkan reformasi dan mengurangi risiko krisis parah, serta meningkatkan kepercayaan pasar bahwa negara dapat memenuhi kewajiban eksternalnya. Tingkat cadangan yang “memadai” harus ditetapkan dan disepakati antara bank sentral dan pemerintah sebelum mendirikan Dana Kekayaan Negara.

Penilaian kecukupan cadangan bergeser dari neraca transaksi berjalan ke neraca modal, terutama bagi negara pasar berkembang yang memiliki akses ke pasar modal swasta. Aturan Greenspan-Guidotti tentang cakupan 100 persen utang luar negeri jangka pendek muncul sebagai aturan praktis yang berguna untuk kecukupan cadangan dalam konteks ini.

Tiga indikator utama telah banyak digunakan sebagai ukuran kecukupan cadangan. Faktor lain yang memengaruhi tingkat cadangan meliputi defisit neraca transaksi berjalan eksternal yang besar, nilai tukar yang terlalu tinggi, tingkat utang domestik jangka pendek yang tinggi, eksposur derivatif sektor publik, dan sistem perbankan yang lemah.

Pelajaran dari krisis keuangan global mengarah pada penyesuaian indikator. Pertama, selain “pengurasan eksternal”, “pengurasan internal” pada cadangan juga dimungkinkan, yang mencerminkan pelarian modal oleh penduduk. Kedua, bentuk penarikan eksternal lainnya dapat muncul dalam krisis, seperti pembalikan arus masuk modal atau posisi derivatif untuk melindungi diri dari depresiasi mata uang domestik. Ketiga, penurunan permintaan swasta dapat diimbangi oleh stimulus fiskal, namun krisis keuangan global membuat lingkungan pinjaman menjadi lebih menantang. Keempat, krisis perbankan cenderung berkepanjangan dan permintaan neraca transaksi berjalan mungkin tidak akan menyesuaikan diri secepat biasanya.

Danantara: Pengelola Cadangan yang Melimpah

Langkah selanjutnya dalam pembentukan BPI Danantara adalah meninjau asal-usul cadangan yang melimpah yang dikelola BUMN, keberlanjutan sumber cadangan, serta aset dan kewajiban negara lainnya untuk menilai alternatif yang lebih baik.

Akumulasi aset luar negeri negara biasanya berasal dari arus masuk modal yang diserap melalui penerbitan kewajiban bank sentral atau surat berharga pemerintah. Bank sentral atau kementerian keuangan harus menilai keberlanjutan arus masuk tersebut untuk memutuskan apakah aliran dana itu memadai untuk investasi jangka panjang dengan risiko lebih tinggi.

Sumber akumulasi kedua mencerminkan neraca pemerintah, seperti surplus anggaran fiskal, penerimaan privatisasi, atau surplus dari pendapatan ekspor komoditas. Penentuan apakah arus dana ini bersifat sementara atau berkelanjutan bergantung pada masing-masing sumber aliran dana.

Beberapa opsi pengelolaan cadangan meliputi menaikkan rasio kewajiban cadangan atas simpanan valuta asing bank, melonggarkan peraturan valuta asing terkait investasi penduduk di luar negeri, mengurangi kewajiban utang luar negeri, mengelola cadangan dalam neraca bank sentral dengan perspektif jangka panjang, atau membentuk BPI Danantara sebagai lembaga terpisah.

Pembentukan Danantara dipilih ketika terdapat tujuan yang jelas terkait peningkatan cadangan, seperti di Indonesia yang merupakan negara pengekspor komoditas neto. Tujuannya adalah mengurangi volatilitas pendapatan pemerintah dan membatasi dampak Dutch disease.

Dukungan Danantara dalam Krisis Keuangan Global

Krisis keuangan global mendorong BPI Danantara untuk mengambil peran lebih menonjol di dalam negeri, termasuk penyediaan dukungan likuiditas bagi bank atau perusahaan domestik, rekapitalisasi bank, investasi pada saham domestik, serta pembiayaan defisit anggaran atau paket stimulus fiskal. Beberapa peran ini sejalan dengan tujuan pembentukan BPI Danantara, seperti menstabilkan anggaran yang dimandatkan untuk dicairkan pada masa resesi.

Badan Pengelola Investasi Daya Anagata Nusantara (Danantara) menyiapkan alokasi sekitar 20% dari total modalnya untuk investasi luar negeri, seperti akuisisi hotel Novotel di Mekkah dan kerja sama dengan Russian Direct Investment Fund (RDIF) senilai 2 miliar euro yang berfokus pada transfer teknologi, riset, dan pengembangan solusi industri.

Jika SWF tidak memiliki mandat untuk berinvestasi di dalam negeri namun terpaksa melakukannya akibat krisis, hal ini dapat berdampak pada kebijakan makroekonomi domestik, termasuk kesulitan pengelolaan valuta asing dan masalah akuntansi fiskal serta transparansi jika pengeluaran dilakukan di luar anggaran.

Peran penyediaan likuiditas, khususnya likuiditas valuta asing, merupakan fungsi dari cadangan devisa resmi negara, bukan fungsi umum dari SWF. Permintaan mendadak akan dukungan likuiditas dapat menghalangi SWF untuk menerapkan cakrawala investasi jangka panjang. Oleh karena itu, penetapan kebijakan investasi serta aturan dan prosedur yang selaras dengan tujuan sangat penting untuk mendorong transparansi dan akuntabilitas SWF.

Hubungan Danantara dengan Kebijakan Fiskal

Keterkaitan antara pengelolaan Danantara dan kebijakan fiskal berfokus pada BUMN, sumber daya alam, dan cadangan pensiun, mengingat tujuan Danantara dibentuk untuk menjamin kelangsungan fiskal Indonesia. Tujuan stabilisasi Danantara adalah membiayai potensi defisit di masa depan menggunakan sumber daya yang ada, sehingga dapat menstabilkan pengeluaran fiskal atau membiayai amortisasi utang publik.

Fitur stabilisasi Danantara ditentukan oleh parameter aturan fiskal dan besarnya kesenjangan pendapatan. Persyaratan surplus struktural yang lebih besar berarti Danantara hanya akan digunakan dalam kasus-kasus ekstrem. Sebaliknya, persyaratan tabungan surplus yang rendah akan memberikan tekanan besar pada Danantara sebagai dana stabilisasi karena dana tersebut harus digunakan lebih sering.

Kesenjangan pendapatan memiliki dua komponen utama: efek siklikal dari harga komoditas dan penerimaan pajak. Danantara sebagai dana stabilisasi akan digunakan terutama untuk menetralisir dampak pergerakan harga komoditas. Oleh karena itu, alokasi aset strategis Danantara sebaiknya mencakup aset-aset yang berkorelasi negatif dengan harga komoditas.

Jika Danantara ditujukan untuk memenuhi kewajiban pensiun pemerintah di masa depan, struktur pembayaran pensiun harus dirumuskan dengan jelas guna menetapkan aturan penarikan dana Danantara secara tepat. Dari perspektif neraca negara, Danantara perlu memusatkan pada aset-aset negara yang mata uangnya memiliki korelasi positif yang tinggi dengan mata uang domestik guna meminimalkan risiko nilai tukar.

Hubungan Danantara dan Kebijakan Moneter

Kebijakan moneter Indonesia dapat dipengaruhi oleh cara pengelolaan Danantara. Volatilitas pendapatan fiskal, khususnya dari komoditas, menimbulkan tantangan bagi otoritas moneter karena memengaruhi volatilitas permintaan agregat, yang pada gilirannya dapat memicu inflasi berlebihan dan fluktuasi nilai tukar rupiah secara riil.

Aturan pendanaan dan penarikan dana pada Dananatra, jika dikombinasikan dengan aturan fiskal, sebaiknya dirancang untuk meminimalkan dampak tersebut terhadap permintaan domestik. Pemanfaatan Danantara dalam rangka stabilisasi bertujuan menutupi kewajiban fiskal selama masa penurunan siklus ekonomi, memastikan sumber daya masuk ke perekonomian pada saat permintaan sektor swasta relatif lemah.

Dananatara Terhadap Nilai Tukar

Menginvestasikan sumber daya Danantara di luar negeri dapat mengurangi dampak nilai tukar yang timbul akibat ekspor komoditas. Jika sumber daya Danantara disimpan di luar negeri dan perusahaan ekstraksi komoditas serta eksportir diizinkan membayar kewajiban pajak dalam mata uang asing, maka pendapatan terkait ekspor tersebut tidak akan memengaruhi nilai tukar. Kebijakan ini dapat meredam apresiasi riil yang biasanya menyertai peningkatan pertumbuhan PDB dan kenaikan harga komoditas.

Dalam rezim nilai tukar fleksibel, nilai tukar mata uang lokal terhadap mata uang asing dapat meredam guncangan negatif pada terms-of-trade yang terkait dengan harga komoditas. Pendapatan bunga Danantara yang dihitung dalam mata uang domestik kemudian meningkat akibat depresiasi mata uang tersebut, memberikan bantalan tambahan bagi anggaran.

Namun, jika otoritas moneter memutuskan untuk mencegah depresiasi nilai tukar yang signifikan akibat penurunan tajam harga komoditas, defisit fiskal yang timbul mungkin perlu dibiayai menggunakan sumber daya dari Dananatra. Hal ini memperkuat argumen untuk menginvestasikan dana kekayaan negara dari Dananatra pada aset yang berkorelasi negatif dengan pertumbuhan ekonomi domestik.

Kesimpulan

Meskipun SWF di banyak negara telah memberikan diversifikasi portofolio yang lebih luas dan terbukti memberikan manfaat ekonomi serta keuangan selama krisis keuangan global, lembaga ini jelas memiliki peran penting dalam mencapai tujuan kebijakan domestik. Namun, peran positif Danantara juga akan menghadirkan tantangan bagi Indonesia, terutama dalam konteks sistem keuangan dan moneter yang semakin terglobalisasi.

Penting untuk menilai apakah Danantara akan mendukung atau menghambat tujuan kebijakan ekonomi yang lebih luas, serta apakah lembaga ini menimbulkan potensi risiko terhadap neraca keuangan negara. Sama pentingnya adalah memastikan bahwa proses pengelolaan dana kekayaan negara oleh Danantara memiliki tingkat akuntabilitas yang relatif tinggi guna menjamin tata kelola yang baik dan pengelolaan yang penuh kehati-hatian.

*) Komisaris Pelindo